“十五五”规划重点项目的法律保障与制度创新：使命、价值与前景

在“十四五”规划即将圆满收官、“十五五”规划谋篇布局的关键时点，我国发展规划体系正经历深刻变革。通过对现行规划实施成效的总结和法律缺陷的剖析，未来“十五五”规划立法需要在多个关键领域进行制度创新。本报告从规划衔接机制、项目筛选标准、要素保障体系、创新驱动路径及监督评估制度五个维度，系统分析“十五五”规划法律体系需要强化的细节，为构建高水平社会主义市场经济体制提供法治保障。

1 规划体系与衔接机制的法律建构

我国发展规划体系在“十四五”期间已基本形成“三级四类”架构，但在实施过程中仍面临规划冲突、协调机制不足、执行效能弱化等问题。“十五五”规划立法需重点解决这些系统性难题，通过法律手段构建统一协调的规划体系。

• 三级四类体系的法定化：根据《江苏省发展规划条例》修订经验，我国规划体系需在法律层面明确“三级”（国家、省、市县）和“四类”（发展规划、专项规划、区域规划、国土空间规划）的层级关系与功能定位。江苏省作为全国率先修订省级发展规划条例的省份，明确规定“下位规划应当服从上位规划、下级规划应当服务上级规划、等位规划应当相互协调”三大衔接原则。这些实践为国家层面立法提供了重要参考。在“十五五”规划立法中，需进一步明确国土空间规划对发展规划的空间落实功能，如规定“发展规划提出的国土空间开发保护要求由国土空间规划细化落实，确定的重大战略任务落地实施由国土空间规划提供空间保障”。

• 规划冲突解决机制：针对规划实施中常见的冲突问题，“十五五”立法应设立强制修改条款和协调工作机制。具体而言，当出现“下级规划与上级规划、下位规划与上位规划相抵触”的情形时，法律应强制要求下级规划进行修改；对于空间规划与发展规划的矛盾，可规定“由发展改革、自然资源部门会同有关部门协调解决”。同时，借鉴国家发展规划法草案精神，建立规划相容性审查制度，在规划审批前进行跨部门合规性审查，防止“规划打架”现象发生。

• 动态调整与效力延续：针对地方政府换届导致的政策断层问题，“十五五”立法需建立规划效力自动延续机制。即使政府换届，已批准的规划项目仍需继续执行，确需调整的必须履行专家论证、公众参与和上级备案程序。清华大学中国发展规划研究院李治指出：“发展规划法本身具有非常强的法律指引和约束作用，能够通过法律方式解决‘新官不理旧账’的问题”。为此，法律应规定规划调整的七种法定情形，如重大政策变动、自然灾害、技术革命等，并规范衔接协调、专家论证、征求意见等程序。

表：规划衔接协调的三大法定原则

2 重点项目筛选与动态管理的法律要求

重点工程项目是落实国家战略的重要抓手，“十五五”期间需通过立法完善项目筛选机制、动态管理和成效评估制度，确保重大项目“选得准、推得动、见效快”。

2.1 项目筛选的法定标准

• 战略契合度审查：未来立法应要求重点项目必须严格对标国家战略方向，建立“负面清单+正向激励”机制。参考“十四五”102项重大工程经验，项目选择需聚焦四大领域：粮食能源安全（如清洁能源基地）、先进制造业（如半导体设备）、基础设施（如高铁网）和民生保障（如保障性住房）。湖北省“十四五”规划进一步细化了产业筛选标准，提出打造“4+6+8”现代制造业体系，其中4个万亿级支柱产业包括新一代信息技术（“光芯屏端网”）、汽车制造等；8个新兴产业包括量子通信、北斗导航等前沿领域。

• 创新与绿色双约束：项目筛选需设置创新含量和碳减排强度双门槛。甘肃省“十四五”规划中规定，新上能源项目必须实现“光热发电与风光电协同无补贴发展”，推动储能成本降低和多元利用。这一实践应在“十五五”立法中上升为全国性制度，要求重点项目申请时提交全生命周期碳排放评估报告，将单位投资碳排放强度作为项目审批的核心指标之一。

2.2 动态调整与监测评估

• 全周期监测机制：法律需规定建立“监测-预警-调整”的闭环管理系统。借鉴江苏省条例经验，要求“县级以上地方政府组织编制国民经济和社会发展年度计划，分年度落实发展规划提出的发展目标和重点任务”。对于“十五五”重点项目，应实施季度监测，设置投资完成率、实物工作量、创新产出等核心指标。国家发改委在“十四五”中期评估中已采用类似方法，跟踪102项重大工程进展，如监测到“全国95%高速公路服务区具备充电条件”、“海上风电装机规模连续三年世界第一”等成果。

• 触发式调整机制：立法应明确项目退出的七类情形和程序规范，包括资金不到位超18个月、技术路线失败、市场环境重大变化等。调整过程需履行衔接协调、专家论证、征求意见和批准决定四步程序。同时建立弹性替代机制，允许在同等战略优先级的项目库中择优替补，确保总体规划投资规模不因单个项目调整而萎缩。

表：“十四五”102项重大工程部分领域进展（截至2024年）

3 要素保障与政策协同的法律设计

重点项目的落地实施需要资金、土地、能源等要素的有力保障，“十五五”立法需打破要素分割的传统弊端，构建跨部门协同、跨区域调配、跨周期平衡的要素保障新机制。

3.1 要素保障创新机制

• 资金保障制度：立法应创新财政资金统筹机制，明确“资金跟着项目走”原则。具体包括：

  1. 专项债券精准投放：要求地方政府专项债优先保障列入国家规划的项目，建立“项目储备库-债券额度”挂钩机制。国务院在部署“十四五”项目实施时，强调要“尽快将去年四季度发行的1.2万亿元地方政府专项债券资金落到具体项目”。

  2. REITs常态化发行：立法应降低基础设施REITs发行门槛，简化审核程序，使存量资产盘活成为新项目投资的源头活水。政府工作报告已提出“推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展，有效盘活存量资产”。

  3. 政策性金融工具：设立国家重点项目专项再贷款，提供低于LPR基准利率1个百分点的优惠贷款；同时建立融资风险补偿基金，对商业银行重点项目贷款给予风险分担。

• 土地用能保障：针对项目落地难的痛点，立法需创设：

  1. 规划用地联动机制：要求国土空间规划预留重点项目白名单地块，实行“土地等待项目”而非“项目寻找土地”的倒逼机制。

  2. 能耗弹性管理：对符合战略性新兴产业目录的项目，实行能耗单列政策，不纳入地方总量考核。甘肃省在“十四五”规划中已试点此类做法，支持新能源项目建设。

3.2 政策协同工具

• 宏观调控一致性评估：立法需将“宏观政策取向一致性评估”上升为法定程序，要求各部门出台政策前评估其对重点项目的协同效应与挤出效应。2025年政府工作报告明确提出“健全和用好宏观政策取向一致性评估工作机制”。具体操作上，可建立“四维评估”框架：财政政策评估投资拉动效应；货币政策评估融资成本影响；产业政策评估技术溢出效应；区域政策评估空间布局优化度。

• 民营经济平等保护：2025年5月施行的《民营经济促进法》为项目参与主体提供了权益保障框架。“十五五”立法需进一步细化：

  1. 竞争中性原则：保障民营企业平等参与重点项目，禁止在招投标中设置所有制门槛。《民营经济促进法》特别规定“公共资源交易活动应当依法平等对待各类经济组织”。

  2. 账款清理长效机制：立法应要求政府部门签订项目合同时同步提交付款保证函，对拖欠账款实施财政扣款机制。政府工作报告已部署“落实解决拖欠企业账款问题长效机制”。

  3. 产权保护机制：对创新型企业参与的重点项目，建立知识产权快速审查、维权援助和跨境保护三位一体制度。

4 创新驱动与绿色转型的法律保障

“十五五”时期是我国发展方式转型的关键阶段，法律需为重点项目的技术创新和绿色低碳属性提供制度保障，推动经济发展与生态文明协调共进。

4.1 创新驱动发展路径

• 关键技术攻坚机制：立法应构建“任务揭榜-资源整合-中试验证”的攻关链条。具体制度设计包括：

  1. 未来产业锚定机制：法律授权国家发改委定期发布《未来产业引导目录》，2025年政府工作报告首次提及“具身智能、6G、人工智能手机”等前沿领域。对纳入目录的重点项目，给予研发费用加计扣除比例提高至150%的优惠。

  2. 创新联合体制度：鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，对承担国家重大专项的联合体赋予技术路线决定权、经费调剂权和团队组建权。湖北省在“十四五”规划中支持武汉建设国家科技创新中心，已试点“企业出题、科研机构答题”的联合攻关模式。

  3. 中试加速体系：立法要求国家重点实验室、工程中心向创新型企业开放中试平台，建立“基础研究-中试验证-产业孵化”的无缝衔接机制。政府工作报告提出“推进职务科技成果赋权和资产单列管理改革”，为成果转化扫清障碍。

• 场景创新制度设计：为促进技术应用，立法需创设：

  1. 首购首用风险补偿：对采购首台(套)重大技术装备的项目单位，给予保费补贴和损失补偿。

  2. 场景应用示范区：在重点项目中划定“技术试验田”，如甘肃在河西走廊建设“风光水火储一体化”示范基地，为创新技术提供实证场景。

  3. 标准引领机制：建立“专利池-标准群-产业化”的传导路径，支持重点项目产出标准必要专利(SEPs)。

4.2 绿色低碳转型保障

• 能源结构优化机制：立法需确立非化石能源占比约束性目标，延续“十四五”时期“非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右”的要求，并进一步强化：

  1. 可再生能源消纳保障：要求电网企业优先收购重点新能源项目发电量，对弃风弃光率超过5%的地区暂停新增煤电项目审批。甘肃省计划到2025年“可再生能源装机占电源总装机比例接近65%”。

  2. 多能互补系统建设：立法支持“风光水火储一体化”基地建设，如甘肃推进的“河西特大型新能源基地”和“金张武千万千瓦级风光电基地”。对配套储能设施给予容量电价补偿。

• 产业低碳转型路径：通过法律工具推动重点产业深度脱碳：

  1. 低碳技术替代：立法强制重点行业项目采用最佳可行技术(BAT)，如钢铁行业完成超低排放改造（“十四五”期间改造率达80%）。

  2. 碳资产协同管理：要求重点项目申报时编制碳资产资产负债表，将碳排放权、绿证等环境权益纳入资产管理范畴。立法可支持甘肃“建设清洁能源交易大数据中心”的经验全国推广。

  3. 绿色金融激励：对符合《绿色产业指导目录》的重点项目，给予绿色债券贴息、再贷款支持，探索“碳减排支持工具”定向使用。

5 监督评估与公众参与的法律机制

为确保“十五五”规划重点项目有效实施，法律需构建全周期监督、多维评估和社会参与的制度框架，提升规划实施的透明度和公信力。

5.1 全周期监督评估体系

• 法治化监督机制：立法应明确“人大监督-审计监督-社会监督”的三位一体监督框架：

  1. 人大常态化监督：规定县级以上人大每年听取重点项目实施情况报告，并可就特定项目启动专题询问。江苏省条例已明确“规划编制实施依法接受人大监督”。

  2. 审计精准化监督：建立重点项目全过程跟踪审计制度，聚焦项目审批、招投标、资金使用等高风险环节。对超概算10%以上的项目启动专项审计调查。

  3. 社会数字化监督：立法要求建立“国家规划项目云监工”平台，通过5G物联网实时传输项目进展，如施工现场画面、投资完成曲线、质量控制数据等。

• 科学化评估制度：借鉴国际经验，构建“三维评估”体系：

  1. 中期节点评估：立法规定规划实施第三年开展强制性中期评估，引入第三方机构独立评价。国家发展规划法草案已完善“动态监测和评估制度”。

  2. 后效总结评估：项目完工后3-5年内开展后评价，重点分析投入产出比、技术溢出效应、就业拉动效果等长期指标。湖北省在“十四五”规划中设定“到2025年地区生产总值突破6万亿元”等量化目标9，为后评估提供基准。

  3. 跨期影响评估：评估项目对“十六五”乃至更长远发展的潜在影响，如技术路线锁定效应、生态环境累积影响等。

5.2 公众参与与权益保障

• 全过程参与机制：立法需保障公众在规划编制、实施、评估各阶段的参与权：

  1. 编制阶段：要求规划草案公示期不少于60天，举行不少于3次的听证会，特别听取项目所在地居民意见。习近平总书记强调“十五五”规划编制要坚持“科学决策、民主决策、依法决策”。

  2. 实施阶段：建立社区规划师制度，在重点项目周边社区派驻专业人员，搭建居民-企业-政府沟通桥梁。

  3. 评估阶段：引入满意度调查，将公众评价作为项目成效核心指标，权重不低于30%。

• 权益保障救济路径：针对项目可能引发的利益冲突，立法应建立：

  1. 社会风险预警：要求项目申请时同步提交社会稳定性风险评估报告，对高风险项目实施“一票否决”。

  2. 补偿协商机制：对受项目影响的群体，建立“财产补偿+就业扶持+生态共享”的综合补偿包。如甘肃在新能源基地建设中探索“牧光互补”模式，实现土地复合利用与牧民增收双赢。

  3. 公益诉讼渠道：授权检察机关对破坏生态环境、损害公共利益的规划项目实施环境民事公益诉讼。

“十五五”规划重点项目的法律保障体系，通过上述五大维度的制度创新，将为国家重大战略实施提供法治护航。在“十四五”规划奠定的坚实基础上（如102项重大工程取得重要进展），这一法律框架将推动我国规划治理从“政策主导”向法治化、规范化、可持续的新阶段跃升，为中国式现代化建设注入持久制度动力。